La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 giugno 2026, n. 4614, interviene su un tema ormai centrale nella prassi degli enti locali, ovvero la disciplina del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria (cosiddetta canone unico patrimoniale – Cup), di cui all’articolo 1, comma 816, legge 160/2019, con particolare riferimento ai criteri di determinazione del canone per la diffusione di messaggi pubblicitari nell’ambito dell’autonomia regolamentare degli enti e alla questione, assai dibattuta in questi primi anni di gestione, della spettanza del canone sugli impianti collocati su aree non comunali (in specie, sulle strade provinciali).
L’occasione è data dall’impugnazione, da parte di una società operante nel settore pubblicitario, della delibera del consiglio comunale di un capoluogo veneto di approvazione del regolamento Cup e della delibera di giunta di definizione delle tariffe in applicazione per l’anno 2021.
Il Tar Veneto aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse, in assenza di atti applicativi. In appello, il Consiglio di Stato, pur evocando il recente intervento delle Sezioni Unite della Cassazione sulla natura del Cup, ha deciso la causa nel merito, respingendo integralmente le censure di legittimità del regolamento.
In apertura, il Consiglio di Stato ha richiamato il recente arresto delle Sezioni Unite (Cassazione, Sezioni Unite, 1° maggio 2026, n. 12225), che ha qualificato il Cup come entrata di natura tributaria, chiarendo tuttavia che, nel caso di specie, la questione di giurisdizione è irrilevante alla luce dell’articolo 9 del Cpa (criterio di “translatio” e stabilizzazione della giurisdizione nel corso del processo), ed è proceduto quindi all’esame del merito regolamentare.
Il Collegio ha chiarito anche che l’oggetto del contendere è limitato all’anno 2021, ossia al primo anno di applicazione delle tariffe Cup approvate con la delibera di giunta, con conseguente irrilevanza, ai fini dell’ammissibilità, della mancata impugnazione delle successive delibere tariffarie.
Determinazione del canone per la pubblicità: rapporto tra legge e regolamento comunale
Il Consiglio di Stato riconosce sinteticamente l’architettura normativa del Cup. Il canone si applica, con una tariffa standard annua, “modificabile ai sensi del comma 817”, (comma 826) o giornaliera (comma 827), uniforme per occupazioni (lettera a, comma 819) e diffusioni pubblicitarie (lettera b, comma 819), distinta per classi di Comuni determinate in base agli abitanti residenti.
Il comma 817 ha attribuito poi agli enti il potere di modificare le tariffe “secondo criteri di ragionevolezza e di gradualità in ragione dell’impatto ambientale e urbanistico di occupazioni ed esposizioni, dell’incidenza su elementi di arredo urbano o su mezzi del trasporto pubblico e della mobilità sostenibile.
La legge distingue anche i parametri di determinazione del canone per occupazioni (comma 824): durata, superficie, tipologia, finalità, zona, mentre per la diffusione di messaggi pubblicitari (comma 825) stabilisce: «superficie complessiva del mezzo pubblicitario (…) calcolata in metri quadrati, indipendentemente dal tipo e dal numero dei messaggi».
Ne emerge un modello a due livelli, tariffa base statale (commi 826‑827), uguale per entrambe le fattispecie e modulazione locale (comma 817) attraverso coefficienti, purché ancorati ai parametri indicati (impatto, arredo urbano, eccetera).
In questo contesto normativo il regolamento del Comune struttura il procedimento di quantificazione del canone per la pubblicità in quattro passaggi:
1. Determinazione della tariffa standard sulla base dei commi 826 e 827 (articolo 71, comma 1);
2. Individuazione di coefficienti di valutazione (di maggiorazione o riduzione) che tengono conto: dell’“importanza delle vie comunali o delle aree pubbliche” (art. 71, comma 2), desunta da elementi quali: centralità, intensità abitativa, flusso turistico e commerciale, densità di traffico pedonale e veicolare (art. 70, comma 1); del “maggiore o minore impatto ambientale dei mezzi pubblicitari (…) e della loro incidenza sull’arredo urbano, con particolare riferimento all’illuminazione” (articoli 70, comma 1, e 71, comma 2);
3. Determinazione della tariffa ordinaria mediante moltiplicazione della tariffa standard per i coefficienti di valutazione (articolo 71, comma 3);
4. Calcolo del canone moltiplicando la tariffa ordinaria: per la superficie di esposizione pubblicitaria (mq), per la durata dell’esposizione (articolo 71, comma 4).
Secondo l’appellante, tale metodo tradirebbe la disciplina legale, perché utilizzerebbe criteri propri delle occupazioni (zona, importanza delle vie, illuminazione) anche per la pubblicità e introdurrebbe un sistema più complesso rispetto alla semplice moltiplicazione “tariffa standard × superficie”, che sarebbe l’unico modello consentito dalla legge per la lettera b.
Il Collegio ha respinto entrambe le censure, con un’argomentazione che si colloca nel solco di precedenti già maturati in materie analoghe. La legge non impone affatto che il canone per la pubblicità sia determinato solo con la formula “tariffa standard × superficie”; al contrario, la tariffa standard è per definizione “modificabile ai sensi del comma 817” e i criteri del comma 817 (impatto ambientale e urbanistico, arredo urbano, ecc.) giustificano pienamente una differenziazione per zona (maggiore o minore importanza delle vie/aree), una differenziazione per tipologia di impianto, inclusa l’illuminazione. La condizione è che, al termine del procedimento, il canone sia comunque determinato “in base alla superficie complessiva del mezzo pubblicitario” (comma 825), cosa che il regolamento del Comune assicura espressamente con il passaggio finale di moltiplicazione per i mq.
Il Consiglio di Stato ha richiamato, in tal senso, la giurisprudenza formatasi sul Cup applicato a Roma Capitale e al Comune di Brescia, secondo cui il riferimento alla sola superficie non impedisce una differenziazione delle tariffe per tipologia dell’impianto, per zona di installazione, anzi, tale differenziazione è coerente con le esigenze del mercato (maggiore valore di impianti illuminati o in zone turistiche rispetto a quelli in aree periferiche).
Ne consegue che il regolamento del Comune chiamato in causa ha utilizzato correttamente lo spazio discrezionale attribuito dal comma 817 e non vi è alcuna confusione tra presupposto di occupazione e presupposto di diffusione pubblicitaria.
Il principio di invarianza del gettito e l’accusa di omessa determinazione della “soglia”
Con il secondo motivo, l’appellante ha lamentato la mancata individuazione di una “soglia di gettito” entro cui modulare le tariffe, ritenendo ciò sufficiente a rendere ictu oculi illegittime le tariffe stesse.
Il Consiglio di Stato ha dichiarato la censura inammissibile per genericità, poiché si è limitata a evocare l’articolo 1, comma 817, legge 160/2019 senza indicare in concreto in che modo, e in quali termini, il Comune si sarebbe discostato da un corretto equilibrio del gettito. Sul piano sostanziale, il Collegio ha ribadito l’interpretazione, già espressa in altre decisioni, per cui il principio di “invarianza del gettito” è una clausola di salvaguardia per le entrate dell’ente, non una garanzia in favore del contribuente e la norma ha previsto espressamente la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe, nel rispetto di criteri di ragionevolezza, gradualità, e dei parametri oggettivi indicati (impatto ambientale, arredo urbano, eccetera).
La combinazione tra predeterminazione statale della tariffa base (comma 826) e la possibilità per gli enti di modificarla per tutelare la propria autonomia finanziaria (comma 817), viene letta come un bilanciamento tra la riserva di legge tributaria e l’autonomia finanziaria di Comuni, Province e Città metropolitane.
CUP e impianti su aree non comunali: la questione della “doppia imposizione” e del soggetto attivo
Uno dei profili più delicati della controversia riguarda l’applicazione del Cup per gli impianti pubblicitari situati su strade e aree demaniali non comunali (in particolare, strade provinciali), rispetto al quale l’appellante aveva dedotto violazione del riparto di competenze tra enti, violazione della natura “patrimoniale” del canone, per mancanza di un adeguato rapporto sinallagmatico e illegittimità dell’imposizione dell’onere, in capo al contribuente, di individuare il soggetto effettivamente legittimato a percepire il canone.
Il Collegio ha richiamato espressamente una pronuncia della Corte di Giustizia Tributaria di II grado della Lombardia (11 luglio 2023, n. 2199), che, in tema di Cup, aveva affermato che la componente pubblicitaria del canone va corrisposta al Comune anche nel caso di impianti installati su strada provinciale. Ciò in continuità con la disciplina previgente dell’imposta comunale sulla pubblicità (Icp), in quanto non vi è alcuna disposizione che attribuisca alla Provincia la titolarità del presupposto pubblicitario, né vi sono norme che, prendendo le distanze dal regime previgente, spostino detta soggettività attiva.
La stessa visione di continuità è stata ribadita anche in diverse sentenze, dove si evidenzia come il comma 819 mantenga distinti e autonomi i due presupposti (occupazione e pubblicità). Il canone spettante a Province/Città metropolitane e quello spettante ai Comuni si basano su presupposti diversi e su autonome potestà regolamentari e il principio di assorbimento del comma 820 operi solo nei confronti di un unico soggetto attivo, e dunque – in pratica – a favore del Comune, quando la medesima occupazione dà luogo sia al prelievo per occupazione sia a quello per diffusione pubblicitaria.
Il presupposto pubblicitario del Cup resta di esclusiva competenza comunale, su tutto il territorio comunale, indipendentemente dalla proprietà della strada, per le Province continua a spettare il Cup limitatamente alla componente “occupazione” (comma 819, lettera a), ove siano soggetti attivi e il canone prevista dall’articolo 27 del codice della strada, nei casi in cui non siano soggetti attivi Cup ma rilascino provvedimenti di autorizzazione o nulla osta.
Il Consiglio di Stato, muovendo dal dato – dirimente – della natura tributaria del Cup ha escluso che vi sia violazione del riparto di competenze per il solo fatto che l’ente comunale richieda il canone anche per impianti su aree non comunali e respinge l’idea che occorra un rapporto sinallagmatico puntuale tra pagamento e vantaggio specifico (tipico delle entrate patrimoniali/corrispettive), proprio perché il Cup non si fonda su un rapporto contrattuale.
In questo modo, la censura dell’appellante è stata superata su un duplice piano: soggettivo, la giurisprudenza tributaria prevalente ha confermato che il presupposto pubblicitario spetta ai Comuni, anche in presenza di strade provinciali e oggettivo, la natura tributaria del Cup esclude che si debba ricostruire un sinallagma stretto tra canone e vantaggi individuali derivanti dall’utilizzo del bene stradale di altro ente.
Gli operatori pubblicitari che installano impianti su strade provinciali possono legittimamente essere chiamati a corrispondere, alla Provincia/Città metropolitana, il Cup per l’occupazione (o il canone previsto dall’articolo 27 del codice della strada, nei casi previsti), e al Comune il Cup per la diffusione pubblicitaria, anche quando l’impianto insiste su area provinciale o statale.
Il principio di assorbimento del comma 820 va inteso in senso restrittivo e opera solo all’interno del medesimo ente e non impedisce la coesistenza di un prelievo comunale (pubblicità) e di uno provinciale (occupazione) sulla stessa installazione.
Questa impostazione si colloca in consapevole contrasto con l’innovativa lettura del Tar Lombardia – Brescia (sentenza 545/2026), che ha visto nel comma 820 un divieto assoluto di doppia imposizione anche tra enti diversi, con conseguente obbligo di “coordinamento” tra Comune e Provincia per la ripartizione del gettito di un unico canone pubblicitario.
La visione del Tar Lombardia sezione di Brescia rimane minoritaria, in contrasto con quanto stabilito dal Consiglio di Stato, e oggetto di forti critiche, in quanto contrasta con l’orientamento prevalente (Tribunali ordinari, Corti tributarie, Tar Veneto) e introduce una complessa, e non normata, esigenza di coordinamento per la ripartizione del gettito tra enti. È evidente come il comma 820 non contenga riferimenti soggettivi né richiami al regime previgente, ma al contempo, nulla dice sulla fusione di soggettività attive diverse (Comune/Provincia) in un unico prelievo.
La linea che ha valorizzato il Consiglio di Stato e gli orientamenti di merito più diffusi è quella della continuità. Il Cup ha sostituito i precedenti tributi e canoni (Tosap/Cosap, Icp, canone (articolo 27 del codice della strada) su strade comunali e provinciali), ma non sposta la soggettività attiva tra enti e non elimina, per gli impianti su strade provinciali, la “duplicità” di prelievo tra occupazione (Provincia), pubblicità (Comune), sempre esistita.
Considerazioni conclusive e impatti operativi
La sentenza n. 4614/2026 del Consiglio di Stato offre alcune coordinate rilevanti per la gestione del Cup da parte di enti e operatori.
La natura tributaria del Cup. La qualificazione tributaria – sancita dalle Sezioni Unite e recepita dal Consiglio di Stato – rafforza la riconduzione del contenzioso alla giurisdizione tributaria e la necessità, per gli enti, di attenersi a forme e termini tipici del procedimento impositivo; presidiare maggiormente la fase di motivazione e istruttoria delle delibere tariffarie.
Ampia discrezionalità regolamentare nella modulazione delle tariffe. Il giudice amministrativo riconosce piena legittimità alla differenziazione delle tariffe in base a zona, tipologia di impianto, illuminazione, altri indici di impatto ambientale e urbanistico, fermo il rispetto del parametro legale della superficie complessiva del mezzo pubblicitario (comma 825). Ciò offre ai Comuni un ampio margine di manovra per adeguare il Cup alle specificità del territorio e del mercato pubblicitario.
Invarianza del gettito come tutela dell’ente, non del contribuente. L’articolo 1, comma 817, legge 160/2019 non ha cristallizzato un diritto soggettivo del contribuente a tariffe “invarianti” ma piuttosto consente agli enti di variare il gettito, purché secondo criteri di ragionevolezza, gradualità, rispetto dei parametri normativi. Le contestazioni sul gettito devono quindi essere tecnicamente fondate e documentate.
Riparto di competenze tra Comune e Provincia. Si consolida la lettura secondo cui il presupposto pubblicitario del Cup è di esclusiva competenza comunale su tutto il territorio, indipendentemente dalla proprietà della strada. Province e Città metropolitane conservano la titolarità della componente occupazione del Cup (comma 819, lettera a), nei casi previsti dal comma 818. Continuano ad applicare, ove non siano soggetti attivi Cup, il canone non ricognitorio (articolo 27del codice della strada) e il divieto di doppia imposizione del comma 820 opera solo quando i due presupposti (occupazione + pubblicità) si concentrano sullo stesso ente soggetto attivo (Comune) e non esclude, quindi, il concorso, sulla stessa installazione, di Cup per occupazione a favore della Provincia, Cup per pubblicità a favore del Comune.
(*) Docente Anutel Ets
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