La sentenza n. 12225 del 1° maggio 2026 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha segnato un passaggio decisivo non solo sulla natura tributaria del canone unico patrimoniale (Cup), ma anche su molteplici aspetti dell’entrata tra i quali spicca il criterio di individuazione del soggetto passivo.
Sul tema, il passaggio chiave della sentenza è netto: «Il Cup viene pagato in ragione dell’utilità che il privato ritrae dall’occupazione (e dalla diffusione dei messaggi pubblicitari) e non per il rilascio di un provvedimento concessorio. La disciplina non richiede più il rilascio della concessione ed eleva a soggetti obbligati anche coloro che occupano il bene in via solo mediata (comma 831) sicché il presupposto si realizza non più con il (solo) soggetto titolare del provvedimento di concessione ma anche rispetto a terzi utilizzatori dell’impianto. (…) La stessa previsione della concessione non ha più una posizione pregiudiziale e centrale, ma assume una rilevanza (meramente) procedimentale.»
Da questa affermazione discendono riflessioni di immediata utilità pratica su due ambiti che stanno oggettivamente generando contenziosi seriali:
1. i servizi di rete, con particolare riguardo alle questioni legate alla soggettività passiva “in via mediata”;
2. le occupazioni con viadotti autostradali.
Entrambe le fattispecie presentano un tratto comune: il soggetto chiamato al pagamento del Cup non è proprietario del manufatto (condutture, viadotti), non dispone, in molti casi, di una specifica concessione rilasciata dal Comune o dalla Provincia sul singolo manufatto, ma utilizza quel manufatto per lo svolgimento – e il profitto – della propria attività economica.
È proprio su questo snodo – lo sfruttamento economico del bene pubblico occupato – che le Sezioni Unite hanno costruito un filo logico unitario, destinato a incidere profondamente sulle strategie difensive in giudizio.
Servizi di rete: l’“occupazione mediata” come chiave della soggettività passiva
Il comma 831 dell’articolo 1, l. 160/2019, come modificato dalla legge 30 dicembre 2020, n. 178, è la sede nella quale il legislatore codifica in modo espresso la figura dell’occupazione mediata.
La disposizione – applicabile alle occupazioni permanenti del territorio comunale con cavi e condutture per la fornitura di servizi di pubblica utilità – prevede che il canone è dovuto dal soggetto titolare dell’atto di concessione dell’occupazione del suolo pubblico e dai soggetti che occupano il suolo pubblico, anche in via mediata, attraverso l’utilizzo materiale delle infrastrutture del soggetto titolare della concessione, sulla base del numero delle rispettive utenze.
Le Sezioni Unite valorizzano in modo decisivo questa evoluzione normativa. Nella versione originaria, il solo concessionario rispondeva del canone, pur potendo esercitare un diritto di rivalsa verso gli altri utilizzatori, con la modifica del 2020, gli utilizzatori delle infrastrutture sono stati elevati a coobbligati diretti, non più meri soggetti “a valle” di una rivalsa contrattuale.
Il dato qualificante, ha osservato la Corte, è che non è necessario alcun rapporto concessorio diretto con l’ente territoriale. Il legame giuridico “visibile” è tra l’ente e il titolare della concessione, ma l’obbligazione tributaria discende da un fatto oggettivo: l’utilizzo materiale delle infrastrutture che insistono sul suolo pubblico.
Si determina così un completo rovesciamento di prospettiva rispetto alla tradizionale impostazione “civilistica”, la concessione non è più il fondamento della pretesa, ma un atto di mera scansione procedimentale (ad esempio, per individuare il momento di decorrenza del pagamento), ciò che genera l’obbligo di Cup è l’occupazione, anche indiretta, del bene pubblico, in quanto espressione di capacità contributiva.
Ne deriva ad esempio che i gestori idrici che utilizzano condotte afferenti a reti pubbliche, che gli operatori del gas che si avvalgono di infrastrutture altrui e i soggetti delle telecomunicazioni che sfruttano cavidotti e manufatti già esistenti di altri operatori, pur non essendo proprietari delle infrastrutture e, in molti casi, privi di una concessione di suolo pubblico ad hoc, assumono comunque soggettività passiva diretta per il canone, in quanto “occupanti mediati” del suolo pubblico.
L’elemento che li accomuna è sempre il medesimo, lo sfruttamento funzionale del bene pubblico ai fini della propria attività economica, con correlata sottrazione, più o meno ampia, del bene stesso all’uso collettivo.
Viadotti autostradali: l’occupazione del soprassuolo come presupposto impositivo
La giurisprudenza di legittimità sui viadotti autostradali (Cassazione n. 6905/2025, n. 20708/2024, n. 32408/2024), si è mossa lungo un tracciato perfettamente parallelo rispetto a quello dei servizi di rete. Il ragionamento logico-giuridico può essere così sintetizzato: il presupposto del Cup è l’occupazione, di qualsiasi natura, di spazi e aree sopra o sottostanti il suolo pubblico appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile di Comuni e Province e ciò che rileva è l’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico, non l’esistenza formale di una concessione o autorizzazione rilasciata dall’ente territoriale.
Nel caso dei viadotti le opere sono di proprietà dello Stato, rientranti nella rete autostradale, la società concessionaria autostradale ne fa uso economico, gestendole in regime di pedaggio, a fini lucrativi, in forza di una concessione pluriennale statale e le aree sottostanti (soprassuolo e sottosuolo) risultano, di fatto, sottratte alla libera fruizione da parte della collettività.
La Cassazione, nelle pronunce richiamate, afferma in modo convergente che la società concessionaria, pur non essendo proprietaria del viadotto, e pur in assenza di una specifica concessione comunale o provinciale riferita alle singole occupazioni del soprassuolo, è comunque tenuta al pagamento del Cup, essendo il soggetto che trae vantaggio economico diretto dall’utilizzo dell’opera, determinando l’occupazione stabile dello spazio aereo e delle aree sottostanti, con sottrazione all’uso generale.
Anche qui, il punto fermo è la centralità del fatto oggettivo dell’occupazione economicamente utile, rispetto alla marginalizzazione del titolo formale di concessione rilasciato dall’ente locale.
Il filo conduttore: l’occupazione (anche mediata) come presupposto, la concessione come fatto ultroneo
Le due fattispecie – servizi di rete e viadotti autostradali – presentano differenze strutturali (sottosuolo nel primo caso, soprassuolo nel secondo), ma condividono una matrice comune che la sentenza n. 12225/2026 ha reso trasparente:
1. Presupposto impositivo unificato, sia nel caso delle condutture, sia nel caso dei viadotti, il presupposto del Cup è l’effettiva occupazione del bene pubblico (suolo, sottosuolo, soprassuolo). Non rileva che tale occupazione sia esercitata in forza di un titolo espresso, per facta concludentia, o anche in assenza di qualunque provvedimento.
2. Soggettività passiva estesa a chi sfrutta il bene, non a chi lo possiede. La soggettività passiva non richiede: né la proprietà del manufatto (conduttura, viadotto); né una concessione specifica rilasciata dall’ente locale sul singolo manufatto o tratto di rete; è sufficiente che il soggetto utilizzi il bene in modo stabile o comunque significativo e ne tragga un’utilità economica riconducibile alla propria attività (servizio pubblico a rete, gestione autostradale, eccetera).
3. Degradazione della concessione a elemento meramente procedimentale. La concessione, ove esistente, svolge una funzione di regolazione amministrativa del rapporto, di individuazione dei tempi e modi del pagamento (comma 835, legge 160/2019), ma non condiziona la nascita dell’obbligazione tributaria, che invece sorge per effetto del verificarsi del presupposto oggettivo (occupazione/sfruttamento del bene) e si manifesta anche in assenza, o a prescindere, dal rilascio dell’atto concessorio.
4. Continuità logico-sistematica tra settori differenti. Nei servizi di rete, la Cassazione ha chiarito che sono soggetti al Cup anche gli operatori che utilizzano, traendone profitto, le infrastrutture del concessionario, a fronte della previsione dell’“occupazione mediata” nel comma 831, nei viadotti autostradali, la stessa logica porta ad affermare che la concessionaria è soggetto passivo, pur non essendo proprietaria delle strutture e senza necessità di concessioni comunali dedicate alle singole occupazioni del soprassuolo.
Nel caso dei viadotti vi è occupazione delle aree sottostanti il manufatto, nel caso delle telecomunicazioni (e più in generale dei servizi di rete) vi è occupazione del sottosuolo pubblico. In entrambi i casi, la collettività subisce una sottrazione d’uso di spazi e volumi che, altrimenti, rientrerebbero nella generalità dei beni fruibili.
La Suprema Corte, nella sentenza n. 12225/2026, ha fornito la cornice teorica in cui queste decisioni si inseriscono, ovvero il Cup è un tributo che si paga “in ragione dell’utilità che il privato ritrae dall’occupazione”, anche realizzata “in via mediata”, mentre la concessione viene espressamente relegata a mera formalità procedurale.
Il comma 5 del Dm 226/2011: una norma figlia di un altro sistema
Nel quadro originario Tosap/Cosap, il comma 5 dell’articolo 8 Dm 226/2011 svolgeva una funzione precisa, individuava il soggetto passivo nel gestore-proprietario della porzione di impianto che occupava il suolo o il sottosuolo pubblico ed escludeva l’obbligo in presenza di una clausola concessoria di devoluzione gratuita all’ente locale alla scadenza.
Il legame fra obbligo di pagamento, da un lato, e proprietà dell’impianto, dall’altro, era coerente con un’impostazione centrata sulla titolarità materiale del bene occupante. Con l’avvento del Cup e, in particolare, con il regime delineato dal comma 831, e con quanto scritto dai giudici delle Sezioni Unite della Cassazione, quella impostazione oggi non trova più spazio.
La base giuridica del prelievo è, come detto, interamente contenuta nella legge n. 160/2019 e nei regolamenti comunali di attuazione; la soggettività passiva è oggi ancorata all’utilizzo della rete (e non alla proprietà) e la misura del canone è forfetaria per utenza e non parametrata a porzioni fisiche di infrastruttura.
Ne deriva che la previsione secondo cui “il gestore è tenuto al pagamento... della porzione di impianto di sua proprietà” risulta non solo anacronistica, ma anche concettualmente incompatibile con l’attuale struttura del CUP.
Implicazioni operative per il contenzioso su Cup, reti e viadotti
Le ricadute applicative di questo inquadramento sono rilevanti. La sentenza legittima pienamente gli avvisi di accertamento Cup emessi nei confronti di soggetti che non sono proprietari dei manufatti, che non hanno ottenuto concessioni specifiche sul bene, ma utilizzano stabilmente le opere per la propria attività (gestione di rete, gestione autostradale).
Il Cup si consolida come tributo reale collegato all’occupazione e allo sfruttamento di beni pubblici, la soggettività passiva segue il soggetto che trae utilità economica dall’occupazione, anche se “mediata” e anche in assenza di concessione. La concessione, per riprendere le parole della Corte, è divenuta un fatto addirittura “ultroneo” ai fini della sussistenza dell’obbligazione: rileva solo, e non sempre, per regolare tempi e modalità del pagamento, ma non per escluderlo.
In questa prospettiva, i contenziosi su Cup, servizi di rete e viadotti vanno necessariamente riletti alla luce di una regola semplice e rigorosa, ove vi sia un’occupazione del bene pubblico, che produce utilità economica per un determinato soggetto, vi è Cup dovuto da quel soggetto, indipendentemente dalla proprietà del manufatto e dall’esistenza di una concessione formale rilasciata dall’ente territoriale.
(*) Docente Anutel Ets
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