Il bilancio consolidato degli enti locali: quadro normativo, adempimenti e termini per l’esercizio 2025

Il bilancio consolidato è lo strumento con cui l’ente locale rappresenta in modo unitario la situazione patrimoniale, finanziaria ed economica del proprio “gruppo”, superando i confini giuridici dei singoli soggetti che lo compongono. La disciplina è dettata dall’articolo 11-bis e seguenti del Dlgs 118/2011, che definiscono il contenuto del documento e le categorie di enti strumentali e società rilevanti, e dall’articolo 233-bis del Dlgs 267/2000 (Tuel), che ne disciplina l’obbligo per gli enti locali, consentendo ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti di non predisporlo. Le regole tecniche sono contenute nel principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato, allegato 4/4 al Dlgs 118/2011.

Il documento si compone del conto economico consolidato, dello stato patrimoniale consolidato e dei relativi allegati: la relazione sulla gestione consolidata, che comprende la nota integrativa, e la relazione dell’organo di revisione.

Il primo passaggio consiste nell’individuazione del Gruppo Amministrazione Pubblica (Gap), che comprende gli organismi strumentali, gli enti strumentali controllati e partecipati e le società controllate e partecipate dall’ente capogruppo, secondo i criteri stabiliti dal principio contabile applicato e dalle definizioni contenute nel Dlgs 118/2011.

Dal Gap si passa quindi al perimetro di consolidamento, individuando i soggetti i cui bilanci devono essere inclusi nel consolidato. Possono essere esclusi, in particolare, i soggetti il cui bilancio risulti irrilevante e quelli per i quali sia impossibile reperire le informazioni necessarie al consolidamento in tempi ragionevoli e senza spese sproporzionate.

Per gli enti locali sono considerati irrilevanti, in via generale, i bilanci che presentano, per ciascuno dei tre parametri costituiti dal totale dell’attivo, dal patrimonio netto e dal totale dei ricavi caratteristici, un’incidenza inferiore al 3 per cento rispetto alla capogruppo. L’irrilevanza deve tuttavia essere valutata anche complessivamente: a decorrere dall’esercizio 2018, la sommatoria delle percentuali dei bilanci singolarmente irrilevanti deve mantenersi, per ciascun parametro, al di sotto del 10 per cento. In caso contrario, la capogruppo deve includere nel perimetro alcuni dei soggetti singolarmente irrilevanti, fino a ricondurre la sommatoria al di sotto di tale soglia.

Sono inoltre considerati rilevanti, a prescindere dalla quota di partecipazione, gli enti e le società totalmente partecipati dalla capogruppo, le società in house e gli enti partecipati titolari di affidamento diretto da parte dei componenti del gruppo.

Gli elenchi del Gap e del perimetro di consolidamento sono approvati con deliberazione della giunta, la cosiddetta “delibera di perimetro”, facendo riferimento alla situazione del gruppo alla data del 31 dicembre dell’esercizio cui si riferisce il consolidato. Gli elenchi possono essere successivamente aggiornati sulla base delle informazioni che si rendono disponibili, in particolare ai fini della verifica dell’irrilevanza.

La tempestiva definizione del perimetro è essenziale per consentire all’ente capogruppo di impartire le necessarie direttive e di acquisire per tempo i dati contabili. I componenti del gruppo devono trasmettere i bilanci e le informazioni necessarie entro il termine stabilito dall’ente nel regolamento di contabilità o con altro proprio atto e, in mancanza, entro dieci giorni dall’approvazione e comunque entro il 20 luglio dell’anno successivo a quello di riferimento.

I bilanci dei componenti del gruppo sono redatti secondo schemi e criteri di valutazione che possono essere differenti: si pensi, in particolare, alle società, che applicano le disposizioni del Codice civile. Le rettifiche di pre-consolidamento servono quindi a rendere omogenei i dati da aggregare e riguardano, tra l’altro, la riclassificazione dei bilanci negli schemi armonizzati, l’uniformità dei criteri di valutazione e degli esercizi di riferimento e l’adeguamento delle poste contabili alle regole del bilancio consolidato.

Si procede quindi al consolidamento secondo le modalità e i metodi previsti dal principio contabile applicato, in relazione alla natura del soggetto e al tipo di rapporto con l’ente capogruppo.

Le elisioni infragruppo neutralizzano le operazioni e i saldi reciproci, quali crediti e debiti, costi e ricavi, trasferimenti, dividendi e utili o perdite derivanti da operazioni infragruppo non ancora realizzati nei confronti di terzi, affinché il bilancio consolidato rappresenti esclusivamente i rapporti e le operazioni con soggetti estranei al gruppo.

Presupposto indispensabile è la riconciliazione dei rapporti reciproci, che trova un importante presidio nella verifica e nell’asseverazione dei crediti e dei debiti con gli organismi partecipati, prevista dall’articolo 11, comma 6, lettera j), del Dlgs 118/2011.

Alla proposta di deliberazione è allegata la relazione dell’organo di revisione, prevista dall’articolo 11-bis del Dlgs 118/2011 e riconducibile alle funzioni attribuite all’organo di revisione dall’articolo 239 del Tuel.

Nell’ambito delle proprie verifiche, l’organo di revisione esamina, tra l’altro, la corretta individuazione del Gruppo Amministrazione Pubblica e del perimetro di consolidamento, la corretta applicazione dei metodi di consolidamento, la regolarità delle rettifiche e delle elisioni, la completezza della relazione sulla gestione e della nota integrativa, nonché la coerenza dei dati trasmessi alla Bdap con i documenti approvati dall’ente.

Particolare rilievo assume inoltre la verifica della riconciliazione dei rapporti creditori e debitori con gli organismi partecipati e della relativa asseverazione.

Restano ferme le verifiche e i controlli esercitati dalle competenti Sezioni regionali della Corte dei conti nell’ambito delle rispettive attribuzioni.

L’iter prevede l’approvazione da parte della giunta dello schema di bilancio consolidato, la trasmissione all’organo di revisione per la predisposizione della relazione, la messa a disposizione dei consiglieri secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità e, infine, l’approvazione da parte del Consiglio comunale, provinciale o metropolitano, nel rispetto dell’articolo 151, comma 8, del Tuel e dell’articolo 18 del Dlgs 118/2011.

Quanto al termine, l’articolo 1, comma 647, lettera a), della legge 30 dicembre 2025 n. 199 (legge di bilancio 2026), ha modificato l’articolo 151, comma 8, del Tuel, sostituendo il termine del 30 settembre con quello del 31 ottobre. Non si tratta quindi di una proroga una tantum, ma di una modifica a regime del termine ordinario. Per il bilancio consolidato relativo all’esercizio 2025, la conseguenza è che l’approvazione consiliare dovrà avvenire entro il 31 ottobre 2026. Poiché il 31 ottobre 2026 cade di sabato, è opportuno, sul piano organizzativo, programmare l’approvazione entro venerdì 30 ottobre, senza fare affidamento su eventuali meccanismi di slittamento del termine.

Il documento approvato deve essere trasmesso alla Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (Bdap), istituita dall’articolo 13 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, secondo le modalità previste dalla normativa e dai decreti attuativi del ministero dell’Economia e delle finanze.

La legge 199/2025 ha inoltre modificato l’articolo 161, comma 4, del Tuel, stabilendo che, con riferimento al bilancio consolidato, la disciplina relativa alla sospensione dei pagamenti si applica decorsi sette giorni dal termine previsto per l’approvazione.

Resta l’obbligo di pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente”, secondo le modalità previste dal Dlgs 33/2013 e dalla disciplina vigente, anche mediante il collegamento alla banca dati nazionale nei casi in cui tale modalità consenta l’assolvimento dell’obbligo di pubblicazione.

La mancata approvazione del bilancio consolidato entro il termine previsto, ovvero il mancato invio dei relativi dati alla Bdap entro sette giorni dal termine previsto per l’approvazione, comporta l’applicazione dell’articolo 9, comma 1-quinquies, del Dl 24 giugno 2016 n. 113 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2016 n. 160, come modificato dall’articolo 1, comma 648, della legge 199/2025.

Per il bilancio consolidato, la disciplina comporta il divieto, fino all’adempimento, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale, compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È inoltre vietato stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi del divieto.

Il blocco opera fino all’adempimento dell’obbligo. La giurisprudenza contabile ha evidenziato il carattere rigoroso del divieto e le possibili conseguenze in termini di responsabilità amministrativa e contabile.

In conclusione, il differimento del termine al 31 ottobre non attenua la rilevanza del procedimento. La qualità del bilancio consolidato dipende in larga misura dalle attività preliminari - individuazione del Gap e del perimetro, raccolta dei dati, omogeneizzazione dei bilanci e riconciliazione dei rapporti reciproci - che mantengono tempistiche autonome e che è quindi opportuno presidiare per tempo, anche in raccordo con l’organo di revisione.

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