Piano di revisione periodica delle partecipate dagli enti locali: il perimetro da considerare

Il Dlgs 19 agosto 2016 n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di seguito Tusp) ha costruito un sistema di verifica ciclica delle partecipazioni societarie pubbliche articolato su due momenti. Il primo, la revisione straordinaria disciplinata dall’articolo 24, ha operato una sola volta, come fotografia iniziale del patrimonio partecipativo. Il secondo, la razionalizzazione periodica dell’articolo 20, costituisce lo strumento a regime: entro il 31 dicembre di ogni anno le amministrazioni pubbliche effettuano, con proprio provvedimento, un’analisi dell’assetto complessivo delle società in cui detengono partecipazioni, dirette o indirette, e - dove ricorrano i presupposti del comma 2 - adottano un piano di riassetto per la razionalizzazione, la fusione o la soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione, cui si affianca la relazione sull’attuazione del piano adottato l’anno precedente.

L’esperienza applicativa ha mostrato che la fase più delicata non è l’individuazione delle misure di razionalizzazione, bensì quella, logicamente e cronologicamente anteriore, della corretta perimetrazione dell’oggetto dell’analisi. Prima di chiedersi cosa fare di una partecipazione, occorre stabilire se quella partecipazione rientri nel campo di applicazione dell’articolo 20 e a quale titolo vi rientri. È su questo profilo - la definizione del perimetro da considerare - che si concentrano le presenti note.

Il perimetro oggettivo: partecipazioni dirette e indirette

Il primo criterio di delimitazione è di ordine oggettivo e riguarda le tipologie di partecipazione da assoggettare a revisione. L’articolo 20, comma 1, Tusp fa riferimento alle società partecipate direttamente o indirettamente. La nozione di partecipazione è offerta dall’articolo 2, comma 1, lettera f), che vi ricomprende la titolarità di rapporti comportanti la qualità di socio, nonché la titolarità di strumenti finanziari che attribuiscono diritti amministrativi.

Più problematica è la nozione di partecipazione indiretta di cui alla lettera g) del medesimo articolo 2, che identifica la partecipazione detenuta dall’amministrazione per il tramite di società o altri organismi soggetti a controllo da parte della medesima amministrazione pubblica. Il dato letterale è decisivo: la partecipazione indiretta rileva soltanto se la società o l’organismo interposto - la cosiddetta «società tramite» - è soggetto a controllo dell’amministrazione. Ne consegue che la partecipazione detenuta per il tramite di una società semplicemente partecipata, ma non controllata, resta estranea al perimetro della revisione periodica.

Tale lettura, che ho già sostenuto in un precedente contributo dedicato specificamente al perimetro, ha trovato conferma nella giurisprudenza contabile. La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, ha chiarito che le partecipazioni indirette rilevanti ai fini del Tusp sono esclusivamente quelle detenute per il tramite di una società, o altro organismo, soggetta a controllo pubblico. La stessa impostazione è recepita dalle Linee di indirizzo per la razionalizzazione periodica elaborate dal Dipartimento del Tesoro d’intesa con la Corte dei conti, secondo cui rientrano fra le partecipazioni indirette soggette al Tusp tanto quelle detenute tramite una società controllata da una singola amministrazione (controllo solitario), quanto quelle detenute tramite una società controllata congiuntamente da più amministrazioni.

Quest’ultima ipotesi - la «tramite» a controllo congiunto - introduce un profilo di coordinamento non trascurabile. Poiché la medesima partecipazione indiretta risulta imputabile a una pluralità di enti contitolari del controllo sulla società interposta, le amministrazioni sono chiamate a definire opportune modalità di coordinamento nell’analisi e nell’eventuale individuazione delle misure di razionalizzazione, così da evitare valutazioni contraddittorie sulla medesima società di valle.

Il perimetro soggettivo: partecipazione pubblica e controllo pubblico

Il secondo criterio di delimitazione attiene alla qualificazione soggettiva della società oggetto di analisi e richiede una distinzione che è al cuore dell’intero impianto del Testo unico: quella fra società a partecipazione pubblica (articolo 2, comma 1, lettera n) e società a controllo pubblico (lettera m). Le due nozioni non coincidono e presidiano ambiti applicativi diversi.

Molte disposizioni del Tusp in materia di governance — dalla composizione degli organi amministrativi (articolo 11), al contenimento delle spese di funzionamento (articolo 19), agli obblighi in tema di crisi d’impresa (articolo 14) — si applicano alle sole società a controllo pubblico. La razionalizzazione periodica, invece, ha un perimetro soggettivo più ampio: l’articolo 20 impone di sottoporre ad analisi l’intero assetto delle partecipazioni detenute, comprese quelle di minoranza in società non controllate. La circostanza che una partecipazione sia minoritaria non la sottrae all’obbligo di revisione; ne condiziona semmai l’esito, giacché rispetto a una società non controllata l’amministrazione dispone di leve più limitate, tipicamente l’alienazione, piuttosto che la fusione o la messa in liquidazione.

Ciò spiega perché i criteri di razionalizzazione elencati dall’articolo 20, comma 2, includano fattispecie riferibili anche a partecipazioni non di controllo: dalle partecipazioni «pulviscolari» prive di reale rilievo, alle società senza dipendenti o con più amministratori che dipendenti (lettera b), alle partecipazioni in società che svolgono attività analoghe ad altre già partecipate (lettera c, i cosiddetti «doppioni»), fino a quelle con fatturato medio del triennio inferiore alla soglia di legge (lettera d). Tutte verifiche che presuppongono la previa inclusione della partecipazione nel perimetro, a prescindere dal controllo.

La corretta qualificazione della società come «a controllo pubblico» resta comunque rilevante, e non solo ai fini della governance. La nozione ha dato luogo a un contenzioso interpretativo risolto dalla Corte dei conti, Sezioni riunite in speciale composizione, la quale ha precisato che l’accertamento dello status di società a controllo pubblico non può essere desunto dai meri indici formali costituiti dalla maggioranza azionaria o dalla maggioranza dei consiglieri, ma richiede una precipua attività istruttoria volta a verificare la sussistenza in concreto delle condizioni dell’articolo 2, comma 1, lettera b), del Tusp. Il controllo pubblico può inoltre configurarsi in forma congiunta, quando più amministrazioni - anche in posizione di minoranza - concorrano alla formazione della volontà sociale in forza di vincoli riconducibili all’articolo 2359 del codice civile.

Su quest’ultimo punto si rileva come la configurabilità di un controllo pubblico congiunto richieda, di regola, un vincolo sia formalizzato - un accordo scritto fra le amministrazioni socie, un patto parasociale ex articolo 2341-bis del codice civile o specifiche clausole statutarie o contrattuali, - non essendo sufficiente la mera sommatoria delle partecipazioni pubbliche. Occorre, tuttavia, in assenza di un controllo monocratico ex articolo 2359 del codice civile, atti o accordi che vincolino i soggetti pubblici all’esercizio congiunto delle loro prerogative - così da rendere concreto ed effettivo un “potere” di controllo pubblico - o un comportamento concludente dei soci pubblici orientato in tal senso.

La distinzione ha immediate ricadute sul perimetro, giacché qualifica non solo la società di valle, ma anche l’eventuale «tramite» attraverso cui misurare la rilevanza delle partecipazioni indirette.

I casi di confine: le società quotate e le partecipazioni per il loro tramite

Un capitolo a sé merita il trattamento delle società quotate. L’articolo 2, comma 1, lettera p), del Tusp considera quotate le società a partecipazione pubblica che emettono azioni negoziate in mercati regolamentati, nonché quelle che, alla data del 31 dicembre 2015, avevano emesso strumenti finanziari diversi dalle azioni quotati. A tali società, per espressa previsione dell’articolo 1, comma 5, le disposizioni del Testo unico si applicano solo se espressamente previsto; la medesima regola vale, in linea di principio, per le società da esse partecipate.

Ne discende la tendenziale sottrazione delle quotate agli obblighi di razionalizzazione periodica. Il profilo diventa però delicato quando la partecipazione dell’ente locale sia detenuta per il tramite di una società quotata: in tal caso occorre verificare se le società di valle partecipate dalla «tramite» quotata siano a loro volta controllate o partecipate dall’ente in misura tale da riespandere l’applicazione del Tusp. È un accertamento da condurre caso per caso, che ho segnalato tra i nodi qualificanti della perimetrazione già nel contributo del 2020 sopra richiamato, oltre che in un più risalente scritto dedicato all’impatto della riforma sulle quotate.

Rilievi conclusivi: la perimetrazione come precondizione metodologica

Le considerazioni svolte convergono su un rilievo di metodo. Il piano di revisione periodica non è un adempimento a struttura lineare, in cui l’analisi muove direttamente dalle misure di razionalizzazione; è piuttosto un procedimento a due tempi, in cui la definizione del perimetro costituisce la precondizione logica di ogni successiva valutazione. Un perimetro tracciato per difetto espone l’ente all’omessa razionalizzazione di partecipazioni che avrebbero dovuto esservi ricondotte, con le connesse responsabilità; un perimetro tracciato per eccesso appesantisce inutilmente l’istruttoria e può condurre a misure prive di base normativa.

Sul piano operativo, tre indicazioni paiono ricavabili dal quadro delineato. In primo luogo, l’inclusione delle partecipazioni indirette va ancorata al requisito del controllo sulla «società tramite», non alla mera partecipazione in essa. In secondo luogo, la revisione periodica abbraccia anche le partecipazioni di minoranza in società non controllate, che vanno analizzate ancorché le misure adottabili risultino più circoscritte. In terzo luogo, ogni qualificazione - di controllo, solitario o congiunto, e di eventuale natura quotata - deve fondarsi su una motivazione istruttoria puntuale, coerente con l’insegnamento delle Sezioni riunite, e non su automatismi formali. È in questa disciplina del perimetro, prima ancora che nella scelta delle misure, che si misura la tenuta del provvedimento di revisione dinanzi al vaglio della competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.

(*) Studio BP avvocati e commercialisti

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EVENTI E NOTIZIE

TERNI, ACCORDO TRA COMUNE, ANCI UMBRIA, ODCEC E ANCREL PER RAFFORZARE COMPETENZE E SUPPORTO AGLI ENTI LOCALI

È stato sottoscritto a Terni un protocollo d’intesa triennale tra Comune di Terni, ANCI Umbria, Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Terni e ANCREL Umbria, finalizzato a promuovere attività di studio, confronto, formazione e supporto operativo sui principali temi della finanza e della contabilità degli enti locali.

L’accordo nasce con l’obiettivo di mettere a sistema competenze ed esperienze diverse, creando occasioni di approfondimento e strumenti utili per amministratori, responsabili finanziari e organi di revisione.

Tra gli ambiti sui quali si concentrerà la collaborazione figurano la contabilità Accrual, la revisione economico-finanziaria, la gestione delle entrate e, più in generale, le tematiche di maggiore attualità che interessano la gestione finanziaria degli enti territoriali.

Il protocollo prevede l’organizzazione di seminari, incontri formativi e momenti di confronto, oltre alla predisposizione di materiali e strumenti operativi, con l’obiettivo di favorire una sempre maggiore qualificazione professionale e contribuire al miglioramento dell’efficienza dell’azione amministrativa.

ANCREL, attraverso la propria articolazione territoriale umbra, mette così a disposizione dell’iniziativa l’esperienza maturata nell’ambito della revisione degli enti locali, rafforzando il dialogo e la collaborazione tra professionisti, amministrazioni e istituzioni del territorio.

Alla sottoscrizione, avvenuta a Palazzo Spada, hanno preso parte i rappresentanti delle istituzioni e degli organismi coinvolti nel protocollo. Al link

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NUOVI ASSETTI E RIFORME NELLA PA LOCALE

È disponibile il programma definitivo del Convegno Nazionale ANCREL 2026, che si svolgerà sabato 31 ottobre 2026, presso il Palazzo dei Congressi di Ravenna, dedicato al tema: NUOVI ASSETTI E RIFORME NELLA PA LOCALE

L’evento rappresenta il principale appuntamento annuale promosso da ANCREL e costituisce un’importante occasione di confronto e aggiornamento sui temi di maggiore attualità per i revisori degli enti locali, i dottori commercialisti, i dirigenti e i funzionari della pubblica amministrazione, gli amministratori locali e tutti i professionisti che operano nel settore della finanza pubblica.

Il Convegno riunirà autorevoli rappresentanti delle istituzioni, della magistratura contabile, del Ministero dell'Interno, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, della Ragioneria Generale dello Stato, del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili (CNDCEC), di ANCI-IFEL, del mondo accademico e delle professioni.

Il programma si articolerà in cinque tavole rotonde, dedicate ai principali temi che stanno interessando gli enti locali:

Ad aprire i lavori saranno i saluti istituzionali del Sottosegretario al Ministero dell'Interno Wanda Ferro, del Prefetto di Ravenna Raffaele Ricciardi, del Sindaco di Ravenna Alessandro Barattoni, della Presidente della Provincia Valentina Palli, del Presidente del CNDCEC Elbano De Nuccio, della Presidente dell'ODCEC di Ravenna Chiara Ruffini e della Presidente di ANCREL Romagna Grazia Zeppa. L’introduzione sarà affidata al Presidente Nazionale ANCREL Marco Castellani, mentre la moderazione sarà curata dal giornalista de Il Sole 24 Ore Gianni Trovati.

Nel corso della giornata sarà inoltre conferita la IX Edizione del Premio Antonino Borghi, riconoscimento dedicato alla valorizzazione degli studi e delle esperienze nel settore della revisione degli enti locali.

Il Convegno è accreditato ai fini della formazione dei Revisori degli Enti Locali e consentirà di maturare 5 crediti formativi, previo superamento del test finale. Sarà possibile partecipare sia in presenza sia online, previa iscrizione obbligatoria.

Il programma completo è disponibile al link.  Le iscrizioni sono già aperte.