Il rafforzamento dei controlli sui servizi pubblici locali pone un interrogativo concreto: come accertare che la qualità di una gestione sia insoddisfacente quando non è stato determinato il livello minimo rispetto al quale misurarla? La questione assume particolare rilievo per i servizi pubblici locali di rilevanza economica non a rete, in vista della ricognizione annuale riferita all’esercizio 2025, da aggiornare entro il 31 dicembre 2026.
La legge 18 dicembre 2025 n. 190, ha inserito nell’articolo 30 del Dlgs 201/2022 i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, successivamente modificati dall’articolo 26 del Dl 19/2026, convertito dalla legge 50/2026. L’obbligo di ricognizione non si esaurisce più nella rilevazione dell’andamento economico, dell’efficienza e della qualità dei servizi affidati: all’ente è richiesto anche di individuare le cause degli eventuali risultati negativi e, quando dipendano dall’attività del gestore e ricorrano i presupposti di legge, di attivare un procedimento correttivo.
Il comma 1-ter individua tre condizioni alternative di andamento gestionale insoddisfacente: perdite significative negli ultimi due esercizi, tali da compromettere l’equilibrio economico-finanziario; risultati significativamente insufficienti rispetto agli obiettivi contrattuali; almeno due indicatori di qualità significativamente inferiori agli indicatori e ai livelli minimi individuati ai sensi degli articoli 7 e 8 del decreto. L’ultima condizione introduce un problema di metodo e, prima ancora, di individuazione del parametro giuridico di confronto.
Indicatori individuati, soglie da determinare
Per i servizi a rete, l’articolo 7 rimette alle autorità di regolazione l’individuazione degli indicatori e dei livelli minimi di qualità. Per i servizi non a rete privi di un’autorità di regolazione, l’articolo 8 attribuisce analoga competenza al Ministero delle Imprese e del Made in Italy (Mimit).
Il decreto direttoriale Mimit n. 639 del 31 agosto 2023 ha adottato, nell’Allegato 2, uno schema di indicatori riferito, in fase di prima applicazione, a parcheggi, impianti sportivi, servizi cimiteriali, illuminazione votiva e trasporto scolastico. Le dimensioni considerate riguardano la qualità contrattuale, quella tecnica e gli obblighi di servizio pubblico: tempi di risposta ai reclami, interventi a seguito di disservizi, cicli di pulizia, accessibilità e altri aspetti delle prestazioni.
Individuare un indicatore significa, però, stabilire che cosa misurare; fissare il livello minimo significa definire quale risultato debba essere almeno assicurato. Se viene rilevato il tempo di risposta a un reclamo, il confronto richiede anche di conoscere il termine massimo applicabile. Il valore osservato, da solo, non indica se lo standard sia stato rispettato.
La differenza non è meramente terminologica. Nella nota del 2 ottobre 2023 l’Anci aveva già rilevato che l’Allegato 2 non definiva soglie minime per gli indicatori di qualità. Il successivo decreto direttoriale del 16 maggio 2025 ha approvato gli schemi di bando e di contratto tipo. Il Ministero lo presenta come completamento dell’attuazione dell’articolo 8, richiamando anche l’individuazione dei livelli minimi; tuttavia, i provvedimenti esaminati non contengono una tabella di soglie quantitative nazionali uniformi per gli indicatori in questione.
È significativo che lo schema di contratto tipo del 2025, all’articolo 5.4, rinvii agli obiettivi associati agli indicatori da specificare, per il singolo servizio, nell’Allegato B; il successivo articolo 5.5 ne prevede la rendicontazione almeno annuale. Il modello, dunque, favorisce la determinazione contrattuale degli obiettivi, ma non fornisce di per sé i valori minimi nazionali ai quali rapportare gli scostamenti richiesti dal comma 1-ter, lettera c).
Quale valore attribuire agli standard locali?
L’assenza di soglie ministeriali uniformi non consente di sostenere che qualsiasi servizio non a rete sia privo di standard, né che la lettera c) debba essere considerata sempre inapplicabile.
L’articolo 8, comma 2, permette agli enti locali di definire, mediante regolamento o atto generale, condizioni, obiettivi e standard della gestione sulla base degli atti e degli indicatori ministeriali. Ulteriori prescrizioni possono risultare dal contratto di servizio, dal capitolato e dalla Carta dei servizi, la cui redazione e pubblicazione è disciplinata dall’articolo 25.
Il nodo interpretativo consiste nello stabilire se i livelli minimi formalmente definiti dall’ente, nell’esercizio della competenza riconosciuta dall’articolo 8, comma 2, possano costituire il parametro richiamato dalla lettera c). Una lettura restrittiva privilegia i livelli individuati direttamente in sede regolatoria ministeriale; una lettura sistematica valorizza anche gli standard locali adottati in attuazione degli indicatori ministeriali, purché esistenti prima del periodo valutato, pertinenti, misurabili e qualificati espressamente come minimi.
Quest’ultima soluzione appare praticabile, ma richiede cautela: non basta che il contratto preveda un obiettivo per trasformarlo automaticamente in un livello minimo ai sensi dell’articolo 8. Diversamente, verrebbe meno la distinzione voluta dal legislatore fra la lettera b), che riguarda gli obiettivi contrattuali, e la lettera c), riferita a una specifica insufficienza della qualità rispetto ai parametri regolatori. Né gli indicatori qualitativi espressi con «sì/no» possono essere considerati, senza ulteriori verifiche, altrettante soglie di prestazione significativamente violate.
La ricognizione: distinguere ciò che è insufficiente da ciò che non è verificabile
Quali conseguenze operative derivano da tale quadro? In primo luogo, l’ente deve ricostruire per ciascun servizio la fonte degli indicatori e degli eventuali livelli minimi applicabili, distinguendoli dai semplici valori programmati e dai benchmark utilizzati per misurare il miglioramento. Deve quindi acquisire risultati effettivi documentati, confrontarli con i parametri pertinenti e motivare la significatività degli eventuali scostamenti. Solo dopo questo accertamento può verificare se almeno due indicatori integrino la condizione prevista dalla lettera c).
Il Quaderno operativo Anci n. 64 dell’ottobre 2026 propone opportunamente di comparare obiettivi contrattuali, benchmark, risultati raggiunti e scostamenti. Si tratta di un metodo utile per leggere la qualità dei servizi; resta tuttavia necessario precisare quando il parametro di confronto costituisca un vero livello minimo rilevante ai fini della nuova disposizione.
Se tale parametro non risulta individuabile, l’ente dovrebbe darne conto espressamente nella relazione, qualificando la verifica della lettera c) come non effettuabile in modo conclusivo per carenza del livello minimo di riferimento, anziché dichiarare la condizione automaticamente insussistente. Ciò non equivale a un giudizio favorevole sulla qualità della gestione e non esonera dalla verifica degli obiettivi contrattuali prevista dalla lettera b), né dall’ordinaria vigilanza ai sensi dell’articolo 28.
Va inoltre evitato un secondo automatismo. L’accertamento di almeno una delle condizioni del comma 1-ter non comporta da solo l’adozione dell’atto di indirizzo: il comma 1-bis richiede di verificare anche se l’andamento insoddisfacente dipenda dall’attività del gestore. Soltanto in presenza di tale presupposto l’ente deve imporre un piano correttivo, da elaborare entro tre mesi, con relativo cronoprogramma. Il nuovo articolo 31-bis, che contempla sanzioni anche in caso di mancata adozione dell’atto di indirizzo dovuto, rende particolarmente rilevante la tracciabilità delle valutazioni svolte.
Le ricadute sui controlli dell’organo di revisione
La ricognizione annuale rileva anche per il sistema dei controlli economico-finanziari dell’ente. L’articolo 30 del Dlgs 201/2022 non prevede uno specifico parere o un’asseverazione dell’organo di revisione sulla relazione; tuttavia, le sue risultanze possono assumere rilievo nell’esercizio della vigilanza di cui all’articolo 239 del Tuel, nei limiti delle competenze attribuite ai revisori come peraltro risulta dalle domande inserite nei questionari della Corte dei conti.
Il collegamento è particolarmente evidente quando emergono perdite significative, squilibri gestionali, maggiori oneri per l’ente o scostamenti dagli obblighi contrattuali con possibili riflessi finanziari. Il revisore non è chiamato a certificare la qualità tecnica del servizio, né a sostituirsi alle strutture preposte alla vigilanza sul contratto: può invece valutare, nell’ambito dei propri controlli, gli effetti delle criticità sugli equilibri di bilancio, sui rapporti finanziari con il gestore e sull’attendibilità della programmazione.
Occorre, inoltre, distinguere la mancata predeterminazione dei livelli minimi di qualità dall’insufficienza dei dati necessari a verificare le prestazioni effettivamente erogate.
La prima non costituisce, di per sé, un’irregolarità contabile né una carenza informativa imputabile all’ente; la seconda, quando impedisce di valutare gli effetti economico-finanziari delle criticità gestionali, può assumere rilievo nell’ambito della vigilanza dell’organo di revisione.
Conclusioni
Il rafforzamento dei controlli introdotto nel 2026 rischia di incontrare un limite proprio sul terreno della qualità, se agli indicatori non si accompagnano parametri minimi sufficientemente determinati.
In tale contesto, per agevolare l’applicazione dell’articolo 30, comma 1-ter, lettera c), appare opportuno chiarire se la determinazione dei livelli minimi di qualità debba essere assicurata attraverso ulteriori interventi regolatori ministeriali oppure possa essere rimessa agli enti locali, nell’esercizio delle competenze riconosciute dall’articolo 8, comma 2, del D.Lgs. 201/2022. La soluzione assume particolare rilevanza ai fini della certezza dei parametri di valutazione e della corretta applicazione delle nuove disposizioni in materia di andamento gestionale insoddisfacente.
Nel frattempo, agli enti locali spetta un compito tutt’altro che formale: ricostruire gli standard effettivamente applicabili, documentare i risultati e motivare distintamente la sussistenza, l’insussistenza o la non verificabilità delle condizioni di andamento insoddisfacente. Un controllo efficace non nasce dalla semplice compilazione di una tabella di indicatori, ma dalla possibilità di ricondurre ogni giudizio a una regola conoscibile, a un dato attendibile e, quando necessario, a una misura correttiva concretamente esigibile. La ricognizione può così alimentare, senza sovrapposizioni di competenze, anche la vigilanza economico-finanziaria dell’organo di revisione, quando la qualità della gestione si traduce in rischi o oneri per il bilancio dell’ente.
