Le aggregazioni tra società pubbliche sono ormai un fenomeno ricorrente, e il documento pubblicato il 17 settembre 2025 dal Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili insieme alla Fondazione nazionale di ricerca dei commercialisti - ne coglie subito la doppia matrice. Da un lato spinge la disciplina dei servizi pubblici locali, il Dlgs 201/2022 (il cosiddetto Tuspl), che incoraggia la concentrazione delle gestioni - soprattutto nei servizi a rete, come il ciclo idrico integrato e l’igiene ambientale - alla ricerca di un ottimo dimensionale, di economie di scala e del superamento della frammentazione, nella prospettiva ideale del gestore unico per ambito. Dall’altro opera il Tusp, il Dlgs 175/2016, che impone la razionalizzazione della platea delle partecipate, in chiave di riduzione del numero e di contenimento della spesa, attraverso i piani previsti dagli articoli 20 e 24.
Tuttavia, pur in presenza di un evidente favor del legislatore, il contesto normativo non agevola affatto questi processi, perché frutto di spinte non sempre coerenti. Il nodo sta nel fatto che le aggregazioni si realizzano, sul piano tecnico, attraverso operazioni straordinarie - fusioni, conferimenti, aumenti di capitale, scissioni - la cui disciplina naturale resta quella del Codice civile, senza un raccordo organico né nel Tusp né nella normativa di settore. È un vuoto che ha lasciato campo libero a interpretazioni amministrative e giurisprudenziali, spesso tali da rendere le operazioni più complesse e incerte di quanto la loro funzione richiederebbe.
Sul versante giurisprudenziale si registra un’evoluzione significativa. Un orientamento più risalente - Consiglio di Stato, sezione VI, ordinanza n. 1610/2005, e Tar Brescia - guardava alla fusione come a un modello organizzativo neutro, sottratto all’obbligo di gara. La rotta è poi cambiata: il Tar Lombardia (sentenze nn. 412-414/2021) e, soprattutto, il Consiglio di Stato (sezione V, n. 6142/2021) hanno precisato che le operazioni straordinarie delle società pubbliche restano “di per sé neutre”, ma che l’eventuale obbligo di evidenza pubblica dipende dagli effetti sostanziali perseguiti: quando l’operazione comporta una diluizione della partecipazione pubblica a favore di un partner privato, la procedura selettiva diventa ineludibile. Nella stessa direzione la Corte di giustizia Ue, per la quale la direttiva 2014/24 osta alla prosecuzione automatica di un affidamento in house in capo all’operatore privato che acquisisca l’ente, senza una gara che garantisca la concorrenza.
A complicare il quadro è intervenuto un appesantimento procedurale legato alle modifiche dell’articolo 5 del Tusp, che impone di trasmettere le delibere di costituzione o acquisizione all’Agcm e alla Corte dei conti, chiamata a pronunciarsi entro sessanta giorni. Pur non vincolante, il parere della Corte incide sui tempi e talvolta sfocia in valutazioni negative su scelte di architettura industriale che competerebbero piuttosto alle autorità d’ambito (Ato/Egato) e all’Antitrust. Di qui le proposte del documento: una disciplina specifica delle operazioni straordinarie strumentali alle aggregazioni; la valutazione unitaria — e non atomistica — delle singole operazioni inserite in un disegno aggregativo; un Egato interlocutore unico della Corte dei conti, in luogo della pluralità dei Comuni soci; e una procedura semplificata per i servizi a rete che salvaguardi la continuità degli affidamenti, oggi affidata alla sola gara a doppio oggetto ex articolo 17 del Tusp seguita dalla cessione delle quote residue.
È proprio su quel meccanismo di controllo - il vaglio dell’articolo 5 del Tusp - che conviene soffermarsi. Due piani, che la prassi tende a sovrapporre, vanno tenuti distinti: da un lato la competenza attribuita alla Corte dei conti dall’articolo 5 del Dlgs 175/2016, nel testo riscritto dall’articolo 11, comma 1, lettera a), della legge 5 agosto 2022 n. 118; dall’altro le decisioni assunte dagli enti di governo dell’ambito territoriale ottimale — gli Egato — sulla forma di gestione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresa l’eventuale costituzione di società pubbliche, in house o miste, deputate a quella gestione.
La riforma del 2022, in vigore dal 27 agosto di quell’anno, ha innovato i commi 3 e 4 dell’articolo 5, trasformando un mero invio “a fini conoscitivi” in un vaglio preventivo affidato alla Corte dei conti e all’Agcm. A monte restano gli oneri di motivazione analitica: il comma 1 vuole che l’atto di costituzione di una società a partecipazione pubblica — anche mista ex articolo 17 — o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, sia motivato quanto alla necessità per le finalità istituzionali (articolo 4), alla convenienza economica e sostenibilità finanziaria, all’alternativa tra gestione diretta ed esternalizzata e alla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità; il comma 2 aggiunge la compatibilità con i trattati europei (aiuti di Stato) e la consultazione pubblica dello schema di atto.
Il passaggio centrale è il comma 3: l’amministrazione invia l’atto di costituzione o acquisizione all’Agcm — che può esercitare i poteri dell’articolo 21-bis della legge 287/1990 — e alla Corte dei conti, che delibera entro sessanta giorni sulla conformità ai commi 1 e 2 e agli articoli 4, 7 e 8; decorso invano il termine, il silenzio non è ostativo. Il comma 4 ripartisce la competenza per natura dell’ente: Sezioni riunite in sede di controllo per Stato ed enti nazionali; Sezione regionale di controllo per regioni, enti locali, loro enti strumentali, università e istituzioni pubbliche di autonomia con sede nella regione; Sezione del controllo sugli enti, ex legge 259/1958, per gli enti a essa assoggettati. In caso di parere in tutto o in parte negativo, l’amministrazione che intenda procedere deve una motivazione rafforzata, da pubblicare con le ragioni dello scostamento (comply or explain).
La giurisprudenza contabile qualifica l’istituto come funzione di controllo atipica: pur denominato “parere”, il pronunciamento non è meramente consultivo, ma una peculiare attività di controllo su un atto già perfezionato (Sezioni Riunite, delibera n. 16/2022/QMIG, dopo la n. 1/2022/AUD). È un controllo di legittimità-regolarità a carattere finanziario, non un sindacato di merito sulle scelte gestionali. Tre gli effetti: nei sessanta giorni opera uno standstill che impedisce la stipula del negozio societario (la cui anticipazione configura pretermissione del controllo); il silenzio consente di procedere senza avallo nel merito; il parere negativo non ha effetto interdittivo assoluto — la Corte è priva del potere di annullamento — ma impone motivazione rafforzata e pubblicità. Restano fuori dal vaglio dei commi 3 e 4 — lo chiarisce la stessa delibera n. 16/2022/QMIG — le trasformazioni tra tipi societari, le fusioni e gli aumenti di capitale che non comportino l’acquisto della posizione di socio.
Gli Egato, istituiti dalle Regioni per ciascun ambito territoriale ottimale e partecipati obbligatoriamente da tutti i Comuni dell’ambito (articolo 3-bis del Dl 138/2011; Dlgs 152/2006; Dlgs 201/2022), esercitano in luogo del singolo Comune le funzioni di organizzazione del servizio: scelta della forma di gestione, tariffe, affidamento e controllo, approvazione del Piano d’ambito. Dove l’Egato non sia operativo, subentra l’“Ente territorialmente competente” (ETC). La scelta del modello di gestione è oggi presidiata da oneri motivazionali specifici: l’articolo 14 del Dlgs 201/2022 impone, prima dell’affidamento, una relazione che dia conto delle ragioni e dei requisiti euro-unitari della forma prescelta (valorizzata dalla giurisprudenza fino all’annullamento per difetto di motivazione, da ultimo Tar Marche, 2025), mentre per gli affidamenti in house sopra soglia l’articolo 17, comma 2, pretende una motivazione qualificata sulle ragioni del mancato ricorso al mercato.
È a questo punto che i due piani si incontrano. Una cosa è la decisione sulla forma di gestione e l’affidamento del servizio (articoli 14 e 17 del Dlgs 201/2022), di competenza dell’Egato o dell’ETC, che opera sul terreno dell’organizzazione; altra cosa è l’atto deliberativo di costituzione della società o di acquisto della partecipazione (articoli 5, 7, 8 e 17 del Tusp), che opera sul terreno del diritto societario. È quest’ultimo — e non la pura scelta organizzativa — ad attivare il controllo dell’articolo 5: quando l’Egato (o i Comuni soci, secondo la legge regionale istitutiva) deliberi la costituzione di una società pubblica, anche mista ex articolo 17, o l’acquisto di una partecipazione, quell’atto ricade nel perimetro dei commi 3 e 4 e va trasmesso, prima della stipula, alla Sezione regionale di controllo competente — per la Romagna, la Sezione dell’Emilia-Romagna — e all’Agcm. Gli oneri del Dlgs 201/2022 e quelli del Tusp possono essere assolti in un unico corpo motivazionale, purché esaustivo: i due piani non si elidono, si cumulano.
